[轉載]民主：獨輪車還是四輪驅動

[徐元直]

民主：獨輪車還是四輪驅動

王紹光

http://wen.org.cn/modules/article/view.article.php/3342

--------------------

作者簡介: 王紹光

中國文化論壇理事，香港中文大學政治與公共行政系教授、清華大學公共管理學院長江講座教授，英文學術刊物《The China Review》主編。1990年獲康乃爾大學政治學博士學位。1990—2000年任教於美國耶魯大學政治系。1993年，王紹光與胡鞍鋼合著《中國國家能力報告》，推動了中國分稅制的改革，時稱"王胡報告"。

主要著作有：《理性與瘋狂：文化大革命中的群眾》、Failure of Charisma: The Chinese Cultural Revolution in Wuhan 、《挑戰市場神話》、《分權的底限》、《多元與統一：第三部門國際比較研究》、《左腦的思考》、《美國進步時代的啟示》、《安邦之道：國家轉型的目標與途徑》、《中國國家能力報告》（合著）、《中國地區差距報告》等。

本文為作者2012年5月27日在清華大學演講的整理稿，初稿由觀察者網整理，歐樹軍校出修正稿，最終經王紹光教授審閱。

--------------------

首先感謝各位，現在是考試期間，麻煩各位過來，我知道擠時間很不容易。

現在是信息社會，剛才對我的介紹有些東西幾個禮拜前還是真實的，現在已經過時了。首先我已經不是系主任，也不是中文大學服務中心的主任，這些職務我剛剛辭掉。另外，如果我自己寫簡歷的話，我會加一塊，我會強調我當過一個很不知名的一個中學的教員，我覺得那個經歷對我非常非常重要，所以我寫簡歷時會說我曾任武漢市堤角中學教員和耶魯大學教員，我把它們放在一塊去寫。所以如果你是看在我是系主任或者是某個主任而來的話，現在可以離開了。我現在只是以一個教員的身份來演講。

昨天我和北大法律系77屆的同學剛剛在一起慶祝畢業30週年，今天是"求是"學會成立20週年，我就想到30年前我們還在北大讀書的時候，就像"求是"學會的這些會員們一樣，也是非常關心各種各樣的事情，我記得我們當時辦了一個政治學會，這個主題就更寬一點，什麼問題都談，討論了很多當時大家覺得中國和世界面臨的問題。這個學會和"求是"學會一樣，也是由來自不同背景的同學組成。既有學文科的同學，也有大量學物理學、數學、技術物理、高能物理的同學。三十年過去了，學會裡面的人有的變成了國家領導人，也有的變成了海外流亡分子。"求是"學會三十年以後不知道會怎麼樣。但結果並不重要，這個過程非常重要，不同的人聚集在一起考慮問題，最後可能發生分歧這個也不重要，只要你沿著自己認為正確的路走下去就可以了。

我今天這個題目顯然和學會公佈的廣告有一點點差別，我把他叫做"民主四輪"。幾年以前我在清華講過民主這個課題，講了四講，後來我把這四講編成了一本小書，名字叫《民主四講》（下載）。今天我還用四個字來概括，叫"民主四輪"，等一下我講這"四輪"是什麼意思。

"民主四輪"是什麼意思呢？就是涉及到和民主相關的東西，有兩樣東西恐怕是不能不談的，第一個就是所謂代表的產生。現代民主往往需要有代表，這個代表怎麼產生出來呢？一種方式是大家非常熟悉而且很多人呼籲的，就是選舉。但是很少人想到其實還有另外一個方式，就是抽籤。所以這就已經有了兩個"輪子"。民主還有另外一個層次，比挑選代表更加重要。挑選代表是間接的，由別的人來代表你，更重要的是直接影響決策。直接影響決策一般人會想到的名詞叫"公眾參與"，英文叫popular participation。但還有另外一個"輪子"，其實中國人也很熟悉，只是大家很少把它和公眾參與甚至和民主聯繫起來，這就是"群眾路線"。我給群眾路線起了個英文名字，叫"qunticipation"，"qun"就是群眾的意思。

今天我講的"四輪"，就是講民主的實踐方式其實比很多人想像的要豐富的多。我今天僅僅講四輪，可能還有別的輪子。所以我並不是說民主只有四個輪子可以走，而是這四個"輪子"已經超過了很多人的想像。我今天圍繞這四個"輪子"來講，為什麼這四個"輪子"都是重要的，可能有些大家不熟悉的"輪子"比大家最熟悉的"輪子"更加重要。這就是我們的提綱，我就圍繞這四個問題來講。第一個講選舉，第二個講抽籤，第三個講公眾參與，第四個講群眾路線。不過，在講這四個問題之前還需討論一個與選舉和抽籤相關的議題：代表。

代表

剛才講到了，現在的民主基本都是所謂"代議政府"，都有所謂"代表"。這個詞出現得很早，可以追溯到十六、十七世紀，甚至更早。所以現在的"民主"幾乎都不是由人民自己當家作主，都是選出一些代表來為人民做主，這樣的一種體制現在被叫做"代議民主"。我們談到"代表"的時候，稍微做一點分析會發現至少有四個要素。

第一個要素是"被代表"。有很多人是被代表的，包括在座的所有人。被代表的可以是人民，可以是公民，可以是選民。這三個詞語聽起來一樣，但是它們的內涵與外延都是不一樣的。我們現在不討論他們的內涵、外延、被代表的人到底是誰，總之第一個要素是"被代表者"；第二個要素是"被代表的東西"，比如代表的是人民的利益、人民的觀點、人民的情感等等。一般人可能忘掉了被代表的東西，僅僅說"代表人民"，這個詞聽起來太寬泛，寬泛到沒有任何意義。這是第二個要素；第三個要素是"代表者"。既然有被代表者，那就有代表者。這樣的代表者現在往往被叫做"議員"、"人大代表"、"總統"。這些人都自稱、或自認為、或被其他人認為，他們是人民的某種東西的代表者。這是第三個要素。當然這三個要素以外，還有代表這一行為發生的時空環境。所以這樣一分析，代表其實不是那麼簡單的事兒，不是說說而已或者說用一種機制就能解決的問題，實際上已經變得非常複雜了。

網上有個英文的《斯坦福哲學百科辭典》。在介紹"代表"的涵義時，它講政治代表的概念聽起來很簡單了，甚至是很容易讓人產生誤解的那種簡單：每個人好像都知道什麼是政治代表，但是真正讓大家去表達一下自己對政治代表的理解，大家的看法可能是非常不一樣。事實上，圍繞"代表"已形成了一大批文獻，不同的人對這個難以捉摸的概念定義十分不同。剛才我講到了四個要素，可以產生很多種搭配。只要某一個搭配不一樣，理解就會不一樣。所以，聽起來大家都很清楚什麼叫代表，好像非常簡單，但政治代表是一個非常寬泛的概念，有各種各樣的定義，說起來非常複雜。1960年的時候，美國有一個亞里士多德學會，他們搞了一次研討會。研討會的標題是一個非常簡單、很多人認為不是問題的問題：一個人怎麼能代表另外一個人？大家很少去問這種問題，但是這個問題很值得去追問。這其實是一個很不簡單、很麻煩的概念。

在政治學的文獻裡邊，談到代表的討論都不能不提到漢娜·皮特金(Hanna Pitkin)的《代表的概念》（The Concept of Representation）一書。這是一本1967年出版的老書，比在座很多人的年齡要長。皮特金還活著，現在已81歲，我等會還會提到她。按照她1967年的的理解，"代表"這個概念仔細分解起來意義非常不一樣，至少有四種含義。

第一種含義，叫做"象徵性代表"(Symbolic Representation)，說到底就是一個象徵。比如說我們中國人看到五星紅旗就想到中國，甚至外國人恐怕也這麼想，當然五星紅旗說實在的和中國沒有任何關係，但它是象徵性的代表。我們在講到政治代表的時候和"象徵性代表"沒什麼關係，所以待會兒就不會講它了。當然在政治哲學上，象徵性代表有很重要的意義，但我今天不講。

第二種含義叫"實質性代表"(Substantive Representation)。什麼叫"實質性代表"？那些人可能和你們沒有任何關係，他們並不是你們推舉出來的，也不是你們選出來的，但他們確實能代表你們的利益，在實實在在的意義上代表了你們的利益，人們可以把他們看做大救星。所以陝北的農民才會說"東方紅、太陽升，中國出了個毛澤東，他是人民的大救星"，但毛澤東並不是選出來的，也不是抽籤抽出來的，他在最實質的意義上代表了廣大貧苦農民的利益。實質性的代表我今天也不講，因為很多人認為它與當代不少人的民主理念關係不大，所以不去講它。

但是後兩種意義上的代表就與當代討論的民主有關了。第三種叫做形式性代表（Formalistic representation），在形式上、在程序上這些人可以代表另外一些人。他們是選出來的，在形式上經過一套程序。這就叫形式性代表。

最後一類，可能大家不是太熟悉，但是學過統計學的人就會知道這是什麼東西，叫做描繪性代表(Descriptive representation)。什麼叫描繪性代表呢？就是有一大群人，我從裡邊隨機抽取一小群人，這一小群人的特徵和一整群人的特徵是一樣的。這一小群人可以被叫做"縮樣"(Miniature)，當代民主理論大師羅伯特·道爾也把它稱之為"微群"("minipopulus")，它可以代表整群人所有的特徵，包括情感、利益、傾向、觀點。這種代表叫作描繪性代表。很多人常常認為這個和當代民主沒有關係，但實際上它和民主有很緊密的關聯。所以我後面講的內容主要圍繞著後兩種代表：形式性代表、描繪性代表。

選舉

形式性代表，它的制度反映到今天的制度，就叫做代議制政府，英語叫"representative government"，有些時候被稱為"representative democracy"。我更傾向於不用"民主"，因為這個詞好像把它定了性，我情願用一個中性詞：代議制政府，即它未必是民主的。那麼在這種形式性代表的體制中，代表如何產生的呢？是通過普遍的、自由的、競爭性的選舉產生的。普遍是什麼意思呢？指的是到了一定的年齡比如18歲，不分男女、種族、階級、宗教信仰都有參加選舉的平等權利，這叫普遍性。所謂的"普選"指的就是這個意思。第二個是自由的：即沒有人強迫你去選這個人或那個人，這個黨或那個黨，每個人的選擇是自己意志的體現。第三個是競爭性的：即候選的政黨或個人不止一個，多於一個，當然也不是無限多，不是"海選"。

在這種形式性代表體制下，代表通過普遍的、自由的、競爭性的選舉產生出來。這個機制大家好像都能理解，好像很簡單：一方面選民用參加選舉的方式將權力授權給議員以及其他選舉出來的官員，這和西方政治哲學裡面的社會契約概念有關：我把權力轉讓給你，你來幫我行使權力。另一方面，議員和其他選舉出來的官員要對選民負責，否則要承擔不能連選連任的風險。英語叫做"accountability"，聽起來像個會計學的概念，和會計學沒準還真有些關係。這就是形式性代表的運作機制，很簡單。用下面這張圖來表示，一方面是選民，一方面是代表。選民通過選舉授權給代表，代表按照這一理論框架則應該回應選民，對選民負責。如果他們不回應選民，不對選民負責怎麼辦呢？那下次不選他們，通過選舉懲罰。選舉是懲罰，也是授權。這聽起來是不是大家理解的民主？



現代人們一想到挑選代表，自然就會想到選舉，認為這是最恰當的方法。其他選人的方式，比如繼承、拍賣、推舉、考試等這幾種方式，在形式性代表體制下被認為是不恰當的、不公正的。為什麼呢？因為一方面其它方式不允許所有人都享有參加選舉的平等權利，另一方面它們也剝奪了其他合格的人當選的平等權利，所以大家認為它們是不恰當、不公正的，好像只有選舉賦予了所有人公平的機會。所以關於代表的產生方式，往往大家想像的時候連一個疑問也提不出來，包括一些很有思想的人，比如說學西方哲學的都知道的羅爾斯。羅爾斯在《正義論》裡邊就會寫到："在自由民主體制下，所有的公民享有平等的基本自由，包括政治自由"。什麼叫政治自由呢？羅爾斯進一步定義為："選舉和擔任公職的權利"：選舉別人，或者自己擔任公職，這就是政治權利，天然的一種東西。現在最流行的理念、理論基本都這麼講，好像天經地義一般。但實際上從"民主"到"代表"，再從"代表"到"選舉"是概念上的兩大跳躍，其中每一次跳躍都很成問題，在理論上都很麻煩。

剛才我提到的那位把代表分為四類的漢娜·皮特金最近寫的一篇文章，馬上就會用中文出版，北大法學院的一個《北大法律評論》今年七月份會出一期專輯，由六篇文章組成，專門討論與民主、代表、選舉相關的問題，文章由中國人民大學的歐樹軍教授翻譯，我做的校正並寫了一篇前言。其中皮特金的文章就叫做《代表和民主》（Representation and Democracy），副標題更有意思："麻煩的聯姻"("Uneasy Alliance)。在很多人聽起來，把"代表"與"民主"放在一起是太自然不過的聯姻，但在這位研究代表問題幾十年的學者看來，它卻是個非常麻煩的聯姻。她在文章中講了她自己的認識是如何發展的：關於"代表與民主的關係，我的早期研究從來沒有涉及這個主題，因為當時我想當然地認為二者的關係確定無疑。就像今天的大多數人一樣，我那時多多少少把民主與代表劃了等號，或者至少是與代議制政府劃了等號。在現代情境下，只有代表能讓民主成為可能，這似乎成了公理。這個假定不能說完全錯誤，但卻存在嚴重誤導，如果人們把它視為公理，只提出技術問題而非基本理論問題，這種誤導就仍然根深蒂固。"

很多人第一次讀到這句話可能會覺得很納悶：民主和代表之間的關係不是天然的嗎？不是確定無疑的嗎？為什麼這個研究了一輩子代表理論的人突然到了八十多歲的時候提出疑問，認為這是一種很麻煩的聯姻，而且她認為大多數人這樣看問題是一個根深蒂固的誤導。她在這裡提出只講技術性問題是不夠的，技術性問題經常有人講，比如選舉制度如何設計、如何改善等等，但她說僅僅圍繞技術問題來討論代表問題就忽略了更重要的理論問題：民主必須經過代表嗎？如果必須經過代表，形式性代表可以承擔實現民主的重任嗎？如果形式性代表不堪重負，那應該是什麼意義上的代表？由此展開的討論今天晚上是不可能完成的。我這裡只是點到為止，目的是告訴大家：民主、代表、選舉之間的關係不像很多人想像的那麼簡單。

那為什麼選舉、代表與民主之間的關係沒有那麼簡單呢？我下面僅僅是非常簡單的介紹一下，選舉本身有很多特徵使得它無法產生有代表性的代表，因而無從實現任何意義上的民主。首先，大家都想要選舉，但是到底是選什麼大家往往卻忘了。是要選代表還是要選領袖？選代表和選領袖顯然不是同一件事情。或者你是要選具有領袖潛質的代表，或者是要選有代表性的領袖。如果你要選的是領袖或者是有才能的人，那還有一些其他方式可以用，比如說推舉、考試、鍛煉、考驗，這些方式都可以使用，為什麼不考慮別的方式？如果首先考慮的是代表性問題，那就是另外一碼事兒了。如果考慮的是能力問題，大可以用別的方式。所以首先要問的是：選舉到底是什麼目的。很多人在要求選舉甚至自己參加選舉的時候，並不清楚自己要選什麼，甚至在參加選舉時候，不小心就把票投給了帥哥、美女了，因為他們看著養眼。有大量研究發現，長相和得票多少是有關係的。甚至還有說話方面，像我這樣肯定就選不上，因為我說話不帶磁音，缺乏吸引力。有研究發現，說話有磁性嗓音的男人，對中年女性選民特別有"致命的殺傷力"。那些中年女性投票的時候已經忘了她們是在選代表或者選領袖，她以為是在選美。所以聽起來好像很簡單，但仔細分析就不那麼簡單。

第二，現代的選舉說起來幾乎都是普選，也就是說不能禁止任何成年人享有投票權，法律有明確規定的除外。但實際上到選舉的時候，你會發現不同社會階層的人參與選舉的積極性有嚴重的不平等分佈現象。美國的數據很多，我在《民主四講》中有所列舉，這裡就不去講了。下面這張圖展示的是歐洲的數據。從歐洲的選民數據中，我們會發現，管理階層的投票率就比平均投票率高出18%，而體力勞動者的投票率就比平均投票率要低24%，兩者之間的差距是42%。



我們一般聽說選舉應該是普遍的、自由的、競爭性的，但很少聽人說選舉應該是平等的，這絕不是不經意的疏忽。因為選舉的平等不僅僅是選舉權的平等，而是參與選舉的平等，是實質性的平等。而現實中的選舉各階級的參與往往是非常不平等的。這是選舉的另一個特點。大家不要忘了，在以選舉為支柱的政治體制下，政客不管別的，他們最在意的就是選票。你參加投票，我就重視你；你不參加投票，對不起，我可以忽略不計。同理，你這個階層參加投票比較多，我就重視你這個階層的訴求；你這個階層參加投票少，我對你這個階層就就可以漠視。一旦投票參與非常不平等的時候，遊戲就會發生潛移默化、但非常深刻的實質性變化。選舉的遊戲從代表人民變為代表選民，從代表選民變為代表投票比較積極的某些社會團體（它們往往是既得利益集團）。

第三，選舉有非常容易被操控的特性。有一名非常有名的理性選擇理論大師，名叫威廉·瑞克(William H. Riker)，他已經去世了，被認為是二十世紀美國最重要的政治學者之一，擔任過美國政治學會會長，在美國政治學的旗艦刊物《美國政治學評論》上發表的文章比其他任何人都多。他寫過很多書，用非常嚴謹的思維方式來分析選舉。在《自由主義對抗民粹主義》(Liberalism against Populism)一書中，他論證了兩個看法。第一，同樣的選民，同樣的偏好，在不同的投票制度下，選舉的結果不一樣。因此，選舉（他稱之為"民主"）是不準確的。第二，在同一種投票制度下，投票的結果是可以操控的。而且由於無從瞭解公開行動背後的私人動機，區分操控的結果與非操控的結果幾無可能。因此，選舉是無意義的。後來瑞克還寫了一本可讀性很強的小書《政治操控的藝術》。



我這裡沒有時間，不去介紹這兩本書，而是想強調，無論是從歷史上看，還是從現實上看，選舉都是非常容易被操控的。操控的方式至少有三大類，第一類叫搶票，就是用暴力的方式脅迫人民選某人、某黨，或者不選某人、某黨。這種現象在歷史上司空見慣，今天在很多國家依然如此。不要僅僅看幾個西方國家，還有很多國家的選舉與暴力使用和暴力威脅有密切的關係。只要稍微留意一下新聞就可以瞭解。

第二類叫買票。買票有兩種方式，一種是直接的，就是我塞錢給你："500塊錢你賣不賣？"今天中國基層的村民選舉中，已經出現了大量這樣的例子。比如用肥皂、香煙、酒、現金來買票。在台灣、印度、菲律賓以及其它很多地方也是如此。不過，這種買票是低技術含量的，高技術含量的買票不用這種方式，而用各種各樣最現代的企業營銷模式來買票。這裡我就不去講細節，要不大家都學會了，這不是什麼好東西，歸根結底就是用現代的廣告、營銷等各種方式，把候選人當商品一樣推銷給選民。競選於是變成了看哪個候選人的推銷最成功。這些候選人要麼用自己的錢，要麼找贊助商用別人的錢，這裡所謂"別人"無非是一些有權有勢的利益集團。這裡所說的錢也不是小錢，幾百、幾千、幾萬根本不足掛齒，需要的是幾十萬、幾百萬、幾千萬、幾億。在現代競選中，只有拿得出大價錢才能買到影響力。今天也不去細講了，這其中有大量可以講的東西。

第三類叫騙票。騙票的方式千奇百怪，比如說選舉，很少國家會把全國劃成一個選區，而是把國家分成很多選區。這聽起來很技術性，但是大約兩百年前美國麻省州長就已經發現，如果在選區劃分上操控得當，哪怕支持者人數不變的，自己這個黨得票就可以多得多，從而取勝。這也就是說，用操控劃分選區的方式可以操控選舉的結果。也許有人會說，那是兩百年前的陳芝麻爛谷子了。其實不然，儘管過去兩百年裡，一直有人試圖消除對選區劃分的操控，今天這個方式依然大行其道。如果你留意去看美國報紙的話，幾乎每個月都有這樣的報道：哪個地方又在用這種方式騙選票。

除此之外，還有其它形形色色的騙票方式，比如在選民登記上、選票上、計票上，都可以玩花招，等等，我就不去細講了。。最重要的騙票方式，現在叫做負面選舉。我這兩天正好在看一本題為Counter Democracy的書，這個標題很難譯為中文，我暫且把它譯為《防範性民主》。這本書的作者皮埃爾•羅桑瓦龍（Pierre Rosanvallon）是法蘭西學院院士，他至少有兩本書已被譯為中文，其中一本是：《公民的加冕禮：法國普選史》。我不詳細講這本書，只想點到這本書裡講到的一個重要趨勢：就是在選舉中，不管在美國還是其他西方國家，越來越多的選舉叫做close election。什麼叫close election？就是兩黨或者兩個候選人得到的選票非常非常接近。在這樣的時候，兩黨的競選策略就會變得與以前大不一樣。

羅桑瓦龍的結論是，"現在已沒有人是真正被選上的"，因為在每一場選舉中，最重要的問題已經不是我想做什麼，我這個黨應當為人民做什麼，而是千方百計地防止對手當選。那用什麼方法呢？就是負面抹黑的方式。從贏得選舉的角度看，負面抹黑的方式比宣揚自己的政綱要更有效，因為政治分析告訴我們，動員人們反對某個東西比較容易，要動員大家贊成某個東西比較難。用負面抹黑的方式從支出和收益的角度是非常划算的。書中講到美國的例子：在1980年代早期的選舉中，負面廣告費佔整個選舉廣告費的不到20%。到1988年老布什選舉的時候，他就邁過了一條紅線，負面選舉的花費佔整個選舉廣告的花費超過50%。到2004年小布什選舉的時候，負面選舉的廣告費比重就更高了。所以美國的政治學家發明了一個詞：poison politics，毒藥政治，或者negative politics，負面政治，就是抹黑對手。現在不光是在美國，在很多地方選舉，不是在重要議題上爭論，而是盡量抹黑對手，這是操控選舉非常有效的一種方式。

第四，選舉中普遍存在策略性投票，也就是選民（或選民的操控者勸導選民）不是按照自己的本意投票，而是把票投給自己其他候選人，其目的是防止出現自己最不願意看到的選舉結果。比如，在2004年加拿大大選中，執政的自由黨說服了很多新民主黨的選民把票投給自由黨，因為新民主黨的選民最怕保守黨執政，他們不把票投給自己支持的新民主黨，而是把票投給自由黨，為的是防止保守派當政。如果他們把票投給新民主黨，而新民主黨沒有取勝機會，選票就浪費了。選舉本來是用選票來表達偏好，但是由於存在策略性投票的可能性，無法知道誰是用策略性的投票方式，誰是偏好的直接表達，投票的結果並不能清晰地告訴我們選民的偏好到底是什麼？瑞克在他的書裡專門有一章討論策略性投票。政黨當然不會放過選舉體制的這一特點，它們都是玩弄策略性投票的行家，田忌賽馬那一套根本不在話下。假設三個人A、B、C參加只有兩席名額的代表選舉，又假設A和C屬於同一個黨，而A的支持度遠高於其他兩個候選人，她肯定可以當選。這時A和C的黨就會用一個策略：勸自己黨的一些人不要按本意把票投給A，因為投給A會浪費一批選票，他們應該把選票投給C，否則C就未必能當選。這種手法叫配票。配票在台灣選舉中運用得爐火純青，每次選舉中都會有配票。這是策略性選舉運用的一個例子。

第五，選舉會產生政黨得票與得到的席位不成比例的情況，例如得到的選票比例高於得到的席位比例；或反過來，得到的選票比例低於得到的席位比例。以2001年英國大選為例，工黨得到了40.7%的選票，但得到了62.5%的席位，保守黨得到31.7%的選票，但只得到25.2%的席位。其它幾個黨就比較慘了，比如自由民主黨，它得到了18.3%的選票，但得到了7.9%的席位，聽起來已經有些不合理了。但是，實際上在很多國家還有更不合理的情況出現：即得票多的政黨得到的席位比得票少的政黨還少。這種情況曾多次出現在新西蘭，得選票多的黨結果在選舉中失利，得選票少的黨結果贏了。如在1981年的大選中，國民黨得到38.8%的選票，卻在議會佔據51.1%的席位，而得票39%的工黨只拿到議會46.7%的席位。這種情況直到1996年的選舉制度改革以後才有所改善。2000年台灣地區領導人選舉也是這樣，我們都知道那一年大選陳水扁得到39%的選票，連戰得到23%，宋楚瑜得到37%，雖然連戰和宋楚瑜在選舉時不屬於同一個政黨，連戰是國民黨，宋楚瑜是脫離國民黨獨立參選，但他們都屬於所謂的泛藍陣營，泛藍陣營顯然是贏了，但是"總統"被陳水扁拿走了。選舉制度會出現很多這樣的情況：得票少但贏得選舉。這種情況可以用改革選舉制度的技術方法去解決，但我以前在耶魯大學政治學系的同事道格拉斯·瑞伊(Douglas Rae)證明，任何選舉制度都不是真正具有代表性的，得票與議會席位的不合比例性是不可能用技術性方法解決的，它已經反映了更實質的問題。

第六，選舉的有限選擇性。很多人認為選舉應當是有競爭性的，應當有多於一個候選人、或多於一個參選的政黨。但如果最後只剩下兩個選擇，這與只有一個選擇差別很大嗎？比如說前兩天馬英九正式宣佈就職，台灣領導人選舉的時候我正好在台北參觀選舉，當時大量民調表明這是一個程度非常高的close election，兩邊誰勝誰輸非常難以預測。更耐人尋味的是很多人說我會投馬英九的票，但其實我非常不喜歡他，我實在是沒有辦法，因為蔡英文更糟糕，我只能在裡邊選一個。2012年1月14日晚間，台灣2012年領導人選舉結果揭曉，國民黨候選人馬英九以689萬票，51.6%的得票率獲得連任。而馬英九2012年5月20日宣誓就職前，其民調信任度只有15%-23%，也就是說70%以上的民眾不支持他，但沒有辦法，只能選他為領導人。這麼一個沒有能力、不得民心的政客當選只能說明其背後的邏輯是："兩個爛蘋果，選一個沒那麼爛的"。這種情況不是僅僅在台灣的這次選舉中出現，而是在很多地方很多次選舉中會出現，選民的選擇其實非常有限。。

第七，選舉具有容易出錯性。如果經常看新聞就會發現，很多選舉需要重選或者重新計票，重新計票的結果往往會讓很多人跌破眼鏡。一個例子是2004年美國華盛頓州州長競選，初次計票共和黨勝利，但最後民主黨勝利。當第一次計票時，共和黨在300萬張票中贏了261張票，與民主黨差距微乎其微。由於得票差距太小，按照州法應當重新點算一下。第二次點票，共和黨還是勝，但只贏了42票。300萬張票中多了42票，民主黨當然不幹，42張選票只佔300萬張選票的的0.0014%，小小的疏忽就可能造成這種結果，因此有了第三次點票，在這次點票完全靠手工作業，點完後，出現翻盤，民主黨反倒贏了10張選票。這一下輪到共和黨不幹了，於是就有了第四次點票。這次點票才發現有700多張選票漏點，重新計入這700多張選票，點完了發現民主黨多得了129張票。最後民主黨贏得了選舉。現在的選舉往往出現各方得票非常接近的狀況（尤其是在實行總統制的地方），以至於所謂"大勝"（landslide election victory）也不過差幾個百分點而已。在這種競爭非常激烈的選舉中，出現誤差的可能性其實非常大的。一般學者作統計都會有誤差，如0.5%、1%、2%等，更何況選舉這種充滿了政治意味的遊戲，這裡出誤差的可能性大得多。

第八，選票具有不易解讀性。比如說，某個黨推舉的某位候選人得票比較多，你怎麼解釋它呢？是因為支持某人，還是支持某黨，還是支持某黨的政綱，還是支持某黨在競選中所作的允諾？還是因為選民不喜歡其他候選人、其它的黨、其它黨的政綱、或者其它黨的允諾？可能性太多了。按照選舉的理論，選出來的人要有回應性，他應該回應誰？他是選上來的人，假設他真心要為選民服務，他要回應什麼東西？他根本沒法知道。選舉結果可以有各種各樣的解讀方式，非常不容易被解讀。政客們深諳此道，他們知道誰也不知道"回應"到底是什麼意思。於是政客們養成了一種習慣：在選舉的時候天花亂墜，每逢選舉幾乎就是一個天花亂墜的假期。我們知道，美國每次總統大選期間，候選人都會拿中美關係說事，互相攀比誰對中國更強硬。但與此同時，美國總有官員對中國官員私下保證"這些都是競選語言"，好像競選就可以發瘋，就可以胡說八道，用這種方式可以拿到選票，而且也不需要負任何責任，因為沒有人知道怎麼解讀最終的得票數，我的解讀可以和你的解讀南轅北轍。

最後，把上述八個特性都歸納起來，可以發現選舉有一種自然的貴族傾向。最早發現這一特徵的人是意大利人弗朗西斯科•圭恰迪尼(Francesco Guicciardini， 1483-1540)，這個人也是最反對民主的。當時是十五、十六世紀，他就贊成選舉，不贊成抽籤。他認為選舉比抽籤好，因為不管選民是否與精英加以區隔，選舉的結果總會具有貴族制特徵。他的判斷是，選舉（尤其是在廣大區域裡或廣大人群中進行的選舉）趨向於將最有德性、最謹慎、最公正（換句話說，也就是最富有）的公民提升到公職。對他而言，選舉之所以是個好東西，不是因為它具有任何民主的潛質，而是因為選舉必然產生貴族統治，而貴族統治優於民主。他也許是最早鼓吹選舉的一個人，因為他反對民主。

另外一位在西方思想史上起了很大作用的人，就是哈林頓(James Harrington, 1611-1677)，這也是一位對民主持批判態度的思想家。在他看來，古代雅典民主挑選決策者的方式是愚蠢的，用抽籤方法選出的人會比較傻，不會是那麼優秀的人。與抽籤不同，選舉比較好，因為選舉會將現有的精英挑選出來，也就是挑選出權貴階層比較信得過的人。換句話說，反對民主正是哈靈頓支持選舉的重要理由。

直到十八世紀，孟德斯鳩對選舉的判斷也與上兩位思想家差不多，他講的一句話幾乎與2000年前亞里士多德講的話一模一樣："用抽籤的方法來挑選決策者，就是民主；用選舉的方法挑選決策者，就是貴族統治"（《論法的精神》卷2，第2章）。亞里士多德認為用選舉的方法挑選決策者叫寡頭制，說法基本一模一樣。

這也就是說，在西方思想史上，一直到18世紀末，幾乎沒有人認為選舉是一種產生民主的方式，都認為選舉是產生貴族統治、寡頭制的方式，而他們認為寡頭制、貴族統治是好東西，所以他們支持選舉。

也許有人會說，18世紀還沒有普選，才會產生貴族傾向。有了普選，這個傾向會不會就消失了呢？我們看看美國第105屆國會（1997-1999年）的例子。既美國國會包括眾議院和參議院：眾議院435人加上參議院100人，總計535多人。在這535人中，225人是律師，還有214個人是商界和銀行界的人。把這兩類人加起來已經是439人。其餘的人也幾乎全是精英分子。這種狀況不僅存在於這一屆美國國會，而是幾乎總是如此。如果有什麼變化的話，那就是最近一屆國會（第112屆國會）裡商界和銀行界背景的人超過了法律界背景的人。我們最近經常批評全國人大工農代表太少，黨代會工農代表太少，而美國國會這塊基本沒有，選出來的結果都是精英。當然你可以認為這是好事情，認為這些人的能力比較強。如果是挑選能力強的人，比選舉好的方式多得是。如果用選舉的方式挑選北大、清華的學生，大家會怎麼看？

2008年哈佛大學法學院一位講座教授拉尼•吉尼爾(Lani Guinier)發表了一篇題為"超越選主：反思作為陌生權貴的政治代表"的論文。這位講座教授的經歷不簡單，因為她長期擔任民權律師，爭取平等的選舉權，她自己說她早期認為選舉權是最重要的東西。她後來在美國司法部任職，為黑人、少數民族爭取平等的選舉權，花費了很多時間。但是注意她這篇文章的副標題："反思作為陌生權貴的政治代表"。"陌生權貴"指的是非常有勢力但普通人覺得陌生的權貴。在這位哈佛教授看來，現在選舉出來的人都是一群"陌生權貴"。這個判斷幾乎和17世紀、18世紀或者15、16世紀的人的判斷一模一樣：用選舉方法產生的後果就是一批自然貴族；選舉不是勞動人民、普通民眾參政的平台。

選舉的最後一個特徵是其正當性，英文是legitimacy, 它有時候被翻譯成"合法性"，我認為是不對的，可能翻譯成"正當性"或者"認受性"比較好。很多人認為經過普遍的、自由的、競爭性的選舉產生的結果，就代表了選民的認可；選民認可的人當然就有正當性、認受性。的確，選舉可以給人一種好的感覺：我參選了，所以我就做主了。但是三十年前我到美國留學的時候我碰到一位老師本傑明·金絲伯格(Benjamin Ginsberg)，他正好出了一本新書《認可的後果：選舉、公民控制與大眾默許》(The Consequences of Consent: Elections, Citizen Control and Popular Acquiescence)，我當時沒讀出味道來，因為我那時對選舉相當迷信。但這本書我一直保留著，後來再讀，讀出味道來了。標題很有意思，叫做"認可的後果"。就是通過選舉，你好像認可了這批人來治理你，認可的後果是什麼？他說實際上的後果就是讓大家心理上產生一種虛幻的滿足感，好像我做了主，然後把你應該在其他領域參與的很多衝勁消磨殆盡，就不用別的方式參與政治了，放棄了其他的民主參與方式。



現在小結一下。用選舉這種方式產生代表、實現民主聽起來非常天然、自然，但實際上這三者間存在著非常複雜的關係。選舉的特性，包括目的之模糊性、可操縱性、投票的策略性、不合比例性、有限選擇性、容易出錯性、選票不宜解讀性、自然貴族性、正當性，加到一起就使人不得不問，以選舉為支撐的形式性代表體制到底能不能實現民主的理念？這是一個大問號。

大量的人直到今天還是這麼看，認為民主等於代表，代表就要通過選舉方式產生，這叫代議制政府或叫代議制民主。但這種迷信現在正遭到嚴重的危機。這種危機其實早就出現過，盧梭就曾嘲笑過當時的英國人，"他們只有在選舉國會議員期間是自由的，議員一旦選出之後，他們就是奴隸，他們就等於零了"。

在代議制傳入中國不久，孫中山也曾提醒人民警惕選主的"流弊"，即代議士"其始籍人民選舉以獲取其資格，其繼則悍然違背人民之意志以行事，而人民亦莫之如何"。為此，他特別強調"直接民權"。


現在代議民主的危機表現在三個方面：1）民眾對選舉失去興趣，致使投票率一路下滑； 2）政黨制度日漸衰落，願意集合在政黨旗幟下的人越來越少；3）人們對議會、內閣、總統、文官等"民選"與"非民選"機構的信任持續走低。2003年美國一位著名專欄作家法裡德·扎卡利亞（Fareed Zakaria）寫的一本書《自由的未來》。他在書特別講道：具有諷刺意味的是，在無數個民意調查中，當美國人被問及他們最尊重哪些公共機構時，三個機構總是名列前茅，即最高法院、軍隊和聯邦儲備銀行。這三個機構的共同特徵是：它們都不是選舉產生的，不是民意代表機構，恰恰相反，正是那個所謂的民意代表機構-美國國會，在大多數民意調查中處於墊底位置。這是2003年的情況，2010年4月18日美國皮尤研究中心發表的民意調查報告《美國人民與其政府：不信任、不滿意、憤怒以及黨派積怨》再次證實了這個觀察。它發現只有24%的美國人對國會的所作所為持肯定態度，高達65%持否定態度；國會的聲譽僅比因金融海嘯而搞得臭名昭著的銀行與金融機構略高一點。。如果跟蹤蓋洛普的民調數據就可以看到，到2012年大約只有13%左右的美國人認可美國國會的表現。

對自己選出來的人並不信任，這種情況不僅存在於美國。我有歐洲29國的數據，對比人民對民意代表和警察的信任度，幾乎在所有國家，，人們更相信警察這種暴力機構，而不太相信民選出來的所謂"民意代表"，只有盧森堡（人口比小小的澳門還少）兩者旗鼓相當。

總之一句話，我在這一節做的事就是把選舉這種很多人認為是天然的東西問題化了

抽籤

上面講到，我要討論代表的兩種實現方式：一種叫形式性代表，一種叫描繪性代表。什麼叫描繪性代表呢？這種制度我把它叫作民主制。它雖然也挑選代表，但不是代議制，因為不必要。這些代表產生的方式，是用抽籤，或者隨機挑選的方式產生的，英文叫作sortition。中國學英語的人大概沒人聽說過這個英文詞，因為它在參見文獻中幾乎從來不出現。描繪性代表的運作機制很簡單，就是用隨機的方式挑選出人民的代表，它是人民的縮樣，是"微群"。這群人雖然人少，但由於他們是隨機挑選出來的，這群人已經具備了全體人民的特徵。因此，他們哪怕隨心所以地想問題，作選擇，已經可以代表人民的偏好、觀點、利益以及意識形態。他們就是人民的替身。

這種代表理念其實也不是什麼新鮮東西，法國大革命早期有一位支持革命的貴族，這個人叫米拉伯(Comte de Mirabeau）。他認為，如果一個國家如果要選一個議會的話，這個議會就"應該像一副能夠描繪真實地理情況的地圖一樣，地圖不管是它的一部分還是全幅地圖，這個小圖都要跟真實地理狀況的比例一致"。如果你第一次訪問清華，找到的清華地圖，比例與現實的清華校園不一致，你就會被誤導，在清華園裡迷失方向。這個比例必須一致，雖然圖很小，比真實的清華要小很多很多倍，但是小圖要反應真實的地理狀況。米拉伯認為議會就應該是這樣子的。另外一位提到"縮樣"概念的人是美國的第一任副總統亞當斯，他後來繼任華盛頓成為美國第二任總統。他在一封給友人的信中寫道：議會"應該就像一幅肖像畫，只不過小一點"，這個人民的縮樣"應該像人民一樣思考、感覺、推理、行動"。這群人不是用選舉的方法產生，不是誰有錢就把誰選上去，，而是選出一群人能像肖像一樣準確反映所有人的所有特徵。

1867年，英國維多利亞時代最為出色的長篇小說家之一安東尼·特洛勒普（Anthony Trollope）出版的一本政治小說《菲尼亞斯·芬恩：愛爾蘭成員》(Phineas Finn: The Irish Member)。這位小說家的看法是"好比肖像必須像本人一樣，代議機構必須像它所代表的人民...... 一位權威告訴我們，我們的下議院應該像一面人民的鏡子。我認為，不是鏡子，而是人民的縮樣"。

如果說上面引述的這幾位只表達了一種理念的話，現代對實現這種理念的途徑也比較清楚了，這就是隨機挑選出來的樣本。大家都知道蓋洛普調查，蓋洛普調查是以喬治·蓋洛普這個人命名的，他建立了蓋洛普這個公司。他在1948年出版的書中講了一段話："如果樣本是精確挑選出來的話，它就是代表了總人群的一個微縮複製品。它包括的農民、醫生、律師、天主教徒、新教徒、老人、年輕人、老闆、打工者等等在比例上與在總人口中的比例不相上下。這種樣本可以反映全國的觀點，只有些許誤差"。

形式性代表與描繪性代表有什麼實質的區別呢？讓我引述一本書，書名是這本書《公民議會》(A Citizen Legislature)，由兩位學者於1985年出版第一版，2008年再版，作者把書放在網上，可以免費下載。這本書倡導用抽籤方式產生議會，作者指出，如果美國國會以抽籤方式產生的話，它就應該包括大約50%的人是婦女，12%的人是黑人，6%的人是拉丁裔的人，25%的人是藍領工人，10%的人是失業者，只能有兩位醫生或牙醫，一位學校的行政管理人員，兩位會計師，一位地產商、八位老師、一位科學家、四位會計、九位飲食業員工、一位兒童工作者、三位木匠、四位農場工人、三位汽車修理工、一位消防員、一位計算機工程師（記住第一版出版於1985年）、一位佛教徒。我們沒必要細究各項比例現在發生了什麼樣的變化，重要的是，用這種方式挑選出來的美國國會將與現實中的美國國會完全不一樣，不再由律師、商人、銀行家掌控。這就是兩種代表的最大區別。

與這個區別相關的還有兩項區別。第一，運作方式不一樣，一個是以授權和負責來運作，一個由選出來的人隨心所欲就能代表人民。第二，兩者產生的制度非常不一樣：一個是代議政府，一個是真正的民主制。

很多人第一次聽說用抽籤的方式挑選人民代表都可能覺得不可思議。那麼抽籤這種方式背後的假設是什麼呢？與選舉一對比其實也很簡單。選舉最早的支撐者以及現在的支撐者，只要你一逼問他們，他們就會說選舉可以選出最能幹的人。這背後有一種假設，就是這個世界只能由能幹者來統治。高貴者可以統治世界，而愚蠢者則不能，選舉可以把他們排除出去。不太好看，不太聰明，沒有好的學歷，沒有財富就選不上。抽籤的基本假設則不同，它假定任何人只有願意參與抉擇，都有能力在其中做出貢獻。這與精英政治選舉政治的假設是背道而馳的。這就像毛澤東的一句話"高貴者最愚蠢，卑賤者最聰明。"雖然這說得有點過，但是我們可以說，他們是一樣的聰明或是一樣的愚蠢。這是基本假設的差別。

抽籤不是一個新東西。20世紀以來對抽籤在政治中的運用討論不多，但在此之前情況並非如此。例如19世紀末葉還有這方面的書籍出版，1884年出版了一本題為《用抽籤的方式挑選--治理政治腐敗的唯一方法》的書，幾年後，在1891年又出版了一本歷史書：《雅典時期的抽籤選舉》。

的確，用抽籤方式來實現民主，是一種更公平的方式。我前面講到選舉目的的模糊性，用抽籤就不模糊了，這種方法尤其適用於挑選作為人民代表的決策者。實際上早在古希臘時期的民主，抽籤就是選取官員的主要做法。大部分官員和議員是用這種方式選出來的，其基本假設是每個人都有管理城邦的能力。那時只有少部分需要特殊技能的職位要用選舉方式產生。實際上，如果選能是目的，這還不如中國的科舉方式。

雅典時代的抽籤就具有一些技術含量，現在希臘的碑銘博物館(Epigraphical Museum)還保留著那時的抽籤儀，石頭做的。



大家熟悉的思想史上兩位巨人柏拉圖和亞里士多德都談到過抽籤，不過他們都不喜歡民主制。比如柏拉圖講："民主制度是黨爭結果，平民獲得勝利，他們把敵黨一些人處死，一些人流放國外，其餘的公民都有同等的公民權及做官的機會-官職通常抽籤決定"（《理想國》第八卷）。這就是柏拉圖對當時民主的概括。亞里士多德說的也大體一樣："用抽籤的方式產生執政官被認為是民主，用選舉的方式產生官員被認為是寡頭政治"（《政治學》卷四、章九）；"平民政體有這樣一些特徵：所有官員從全體公民中選舉產生；全體公民統治每一個人，而每一個人反過來又統治全體公民；所有的官職或者是所有不要求具有經驗和技術的官職，都應通過抽籤來任命"（《政治學》卷六、章二）。由此可見，古希臘民主中抽籤的地位。

與人們普遍的誤解相反，抽籤制並不僅僅體現在雅典民主中。在發明代議制之前，大多數公民行使權力的政治制度都在不同程度上、實行過不同形式的抽籤制。古希臘以後，羅馬共和國時期，大量運用抽籤方式來任命官員。到了後來意大利半島的那些城市共和國也是這樣，如威尼斯大公國。

威尼斯大公國的長期穩定曾引起觀察者極大的興趣。在一千多年裡，大公是威尼斯的首席執政官。從1268年到1797年，威尼斯大公是通過抽籤與選舉搭配的方式產生的。這個過程的複雜性超過了現代人的想像。第一步，用抽籤的方法挑選出30名成員；然後再用抽籤的方法在30人中挑出9人。第二步，這9個人選出40個人來，再用抽籤的方法把這40個壓縮為12個人。這12個人再選出25個人來。第三步，用抽籤的方法把這25個人壓縮為9個人，這9個人再選出45個人來。第四步，用抽籤的方法將這45個人壓縮11個人，這11個人再選出41個人來。最後，這41個人選出一個人來，他就是大公。程序如此複雜，就是為了防止有錢有勢的家族控制大公的挑選過程，使任何一個有勢力的家族都不可能把握最終結果，因為他們也許可以操控選舉，但無法操控抽籤。

無獨有偶，同樣在意大利半島，佛羅倫薩的執政官長期也是用這種方式選出的。在很長時期裡，佛羅倫薩是人文主義與共和復興的知識中心。在中世紀與文藝復興時期，Signoria是佛羅倫薩的市政府，它由9位成員（the Priori)組成，在城市的行會成員中產生。產生機制很複雜，最終所有30歲以上行會成員的名字都可能被放入8個叫做borse的皮革包中。這些皮革包通常被存放在Santa Croce教堂中；每兩個月舉辦一個簡短的儀式，從中隨機抽取出9人。如果被抽中的人沒有負債，最近沒有擔任過Signoria成員，且與已經抽中的人沒有關係，他們便有擔任Signoria成員的資格。他們的任期不長，任期一到，又按前述方式來一次抽籤。下圖就是佛羅倫薩的抽籤包。看來這個包也不太高級，與現在時髦的香包差遠了。



也許會有人說，管理古代社會比較簡單，抽籤也就罷了，現代社會不適合用這種方式挑選人民的代表。此言差矣！在不少國家，長期以來，法院的評審員便是從老百姓中隨機挑選出來的，他們的任務是決定庭審被告是否有罪，手握生死予奪的大權。從20世紀70年代開始又有了一些新的試驗，如規劃單元(planning cell)、市民團(citizens' jury)、共識會議(consensus conference)、商議性民調(deliberative polling)等等。

比較大的試驗2004-05年發生在加拿大的英屬哥倫比亞省。他們那兒的選舉法有問題，需要修改。然而如欲讓被選上的議員改選舉法，這幾乎是不可能的。是與虎謀皮，因為他們是現行選舉法的受益者。所以英屬哥倫比亞省換了方式，就是從該省79個選區的每個選區隨機抽取一男一女，再加上原住民中抽取的2人，共160人，他們組成市民議會，由他們提出選舉改革的建議。這些人都是各行各業的普通人，請專家給他們講解各種選舉制度的異同後，他們都變成了選舉制度的專家。他們再經過反覆討論達成方案，用這個方案來改造選舉制度。但方案變成法律要經過全民投票批准，門檻是60%的全省選民以及60%選區中簡單多數支持。最後功虧一簣，79個選區中77個選區過了門檻，但全省只有57.7%的選民支持，雖然是大多數，但可惜沒有通過設定的門檻。儘管沒能成功改革這個省的選舉制度，這項試驗意義重大，引來了不少學者與其他人的關注。加拿大最大的省安大略省後來也採用了這種方式來改善他們的選舉制度，不過也沒成功。

在大西洋對岸，法國2006年總統大選的時候，有一個社會黨人候選人Segolene Royal提出了一項大膽的修憲建議。她許諾，如果當選，她組建一個由抽籤產生的市民議會；市民議會將與現存的國民議會一道參與修憲的討論，最後拿出草案提交全民公決。

2011年劍橋大學出版社出了一本新書我覺得很重要，書名叫做《馬基雅維利式民主》，值得譯成中文。這本書改變了以往人們對於馬基雅維利學說的解釋。一聽到馬基雅維利中國人首先想到的是韓非子，是個玩弄權謀的大師，目的是用強大的國家讓臣民屈服。但這本書完全改變了這種解釋，，很值得一看。這本書最後一章有個建議，希望美國成立一個類似羅馬共和國時期的保民院，由51名公民組成，經抽籤產生，任期一年，不得連任，不得重複擔任。對其成員的激勵措施包括，對他們發放一年的薪酬補償，保證回到原來的工作崗位，免除子女大學學費，免稅一年。而政治和經濟精英沒有資格進入保民院，這是指一生當中已連續兩任擔任市鎮、州或聯邦民選官職的任何人，以及淨家庭收入等於或超過34.5萬美元的任何人（比如美國最富有10%的家庭成員）。考慮到美國的獨特歷史，應該賦予非洲裔美國人和美國土著公民更多機會擔任保民官。保民官有權以多數表決方式否決國會立法、行政命令和最高法院的判決；可以召集全民公投；如果51票中最少有38票贊成，保民官在其一年任期內有權對現任聯邦官員啟動彈劾程序。

我上面之所以不厭其煩地列舉現實中的試驗與理論上的建議，是想告訴大家，許多關心現代民主的人已經跳出了選主（即以選舉為特徵的制度）的束縛，用抽籤的方式來產生人民是值得考慮的選項之一。

從學理的角度看，抽籤具有一些優勢與劣勢。學政治學或是哲學的學者可能會聽說過叫埃爾斯特（Jon Elster），他是清華大學崔之元教授以前的導師，現在是美國哥倫比亞大學教授和法蘭西學院院士。我自己在抽籤研究中受到紐約大學曼寧（Bernard Manin）教授《代議政府的原則》（The Principles of Representative Government）一書的影響。前年在巴黎見到埃爾斯特時，我跟他提到這種影響。他說曼寧的著作當然很重要，因為他是我的學生。原來他早在20世紀80年代就開始研究隨機性在政治中的運用。在埃爾斯特看來抽籤有幾大優勢。第一，它可以避免策略性投票，因為在抽籤中，策略性投票既無必要也無可能。第二，它可以避免選票浪費問題。如果有些人得到的選票超過當選的門檻，就會出現選票浪費。抽籤解決了這個問題。第三，抽籤可以避免少數派永遠得不到代表的問題。第四，抽籤可以防止出現一個專業政客集團。第五，特殊利益集團對立法機構的壓力會大大減小，因為它們不再能操控選人的過程。第六，不斷加入的新鮮血液有利於代表對人民的需求與要求有更深切的感受。

如果讓我來概括的話，我會強調抽籤在公平與效率兩方面的優勢。如果抽籤和選舉都有公平性的話，那麼兩者的公平性不在同一個量級上。選舉保證每個人都有選別人的平等權利，而抽籤保證的是每個人都有當選的平等機會，選舉則沒有這種可能性。這樣一比，兩者的公平性高下立分。除了更公平外，抽籤很可能也是更有效率的。2011年一份非常有影響科學刊物Physica A發表了一篇非常有意思的論文，標題是"偶然的政客：隨機挑選的立法者如何能提高議會效率？"（Accidental politicians: How randomly selected legislators can improve parliament efficiency）。作者用數理模型證明，假如一個議會有兩個政黨或兩個政治聯盟，這時如果在議會中增加一部分通過抽籤挑選出來的成員，議會制定法律的效率就會提高。他們衡量立法效率的標準有兩個：一是通過法律的數量，二是平均社會福利。所以用抽籤來改造選舉制度不僅從公平角度看是可欲的，從效率角度看也是可欲的。

許多人可能還是不相信抽籤比選舉可靠。那麼我們就來看看美國的老百姓如何看待抽籤。2012年2月，與蓋洛普齊名的調查公司"拉斯穆森報告"（Rasmussen Reports）在美國進行了一次全國性民調，問題是：如果從電話簿中隨機抽選一部分人來做國會議員，他們會不會比現在的國會議員做得更好？結果，43%的人認為抽籤選出的人會做得更好，38%的人不同意，還有19%的人不知道怎麼回答。以前的調查結果比43%還要高。

當然抽籤不是沒有劣勢。埃爾斯特列舉了兩條，一個劣勢是代表不太可能連任，既然他們不斷輪換，就難以積累立法經驗。但我覺得這不是什麼太大的劣勢。埃爾斯特自己在前面講到，如果常換的話，他們與人民的關係就更為緊密。似乎這裡面有點內在矛盾。另一個劣勢是，假如代表都是抽籤挑選出來的話，官僚的權力可能會變得更大，因為他們此時成為了制度中的穩定因素。如何避免或縮小這個劣勢需要認真思考。

可能還是有很多人會認為選出來的人水平可能會高一點，但我剛剛看到一個報道：美國獨立調查研究機構陽光基金會(Sunlight Foundation)2012年5月的最新報告稱，目前美國國會議員的平均講話水平連高中畢業生都不如，與高二的學生處在同一個檔次。看來選出來的人也許社會地位比較高、擁有資源比較多，但真實水平就讓人難以恭維了。抽籤挑選出來的人水平未必會比他們差多少。

如果比較選舉與抽籤這兩種方式的話，很明顯選舉的那些特性，如目的之模糊性、可操縱性、投票的策略性、不合比例性、有限選擇性、容易出錯性、選票不宜解讀性、自然貴族性、正當性，抽籤幾乎可以避免所有這些問題，只有一點：老百姓接不接受抽籤挑選出來的人？他們會不會缺乏正當性或認受性？如果看上述美國民調，美國老百姓可以大致接受，我不知道中國人現在能不能接受。也許現在的關鍵是沒想到，認真想一想，也許中國人也會認為這是一個不錯的主意。

當然還有一種方式就是選舉與抽籤混合，但混合也有不同的搭配，大家可以設想一下用什麼樣的方法搭配出來的雞尾酒最可口。

公眾參與

上面講到的民主都是通過代表實現的：如果代表是選舉出來的，就等於是別人幫你作主；如果代表是抽籤產生的，與整體的人民直接作主相當近似，但畢竟由他人替代，還是間接的。間接民主最大的問題是阻隔廣大人民群眾親身參與經濟、社會、政治管理的途徑。美國有一位年已九旬的政治理論家謝爾登•沃林（Sheldon Wolin），他是普林斯頓大學政治系榮休教授，一大批美國著名的政治理論家都是他的門生，包括上面提到的皮特金。沃林認為民主制是一項關乎普通公民政治潛質的工程，也就是說，民主的關鍵是千千萬萬普通公民把民主理念內化於心，相信自己、依靠自己、敢於發揮自己的首創精神。抱著與沃林相同或類似的理念，真正關心民主的人都會強調公眾參與的重要性，公眾參與首先表現為直接參與決策過程，影響決策。1984年，本傑明·巴伯（Benjamin R. Barber）出版了《強勢民主》（Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age）一書。該書已有中譯本，但譯名似乎不太準確，譯為《堅固的民主》也許更好。與"堅固的民主"對應的是"羸弱的民主"，也就是巴伯所說的"thin democracy"，即代議民主。什麼才能造就"堅固的民主"呢？書的副標題給出了答案：參與政治。令人遺憾的是，中譯的兩個版本封面都只有書名，沒有副標題，忽視了參與的關鍵作用。

公眾參與是指可能受政府決策影響的人對政府決策的影響。對這個簡單的定義，需要作以下說明。

第一，這裡"公眾"並不一定是指全體公民，而是指那些可能受政府決策影響的人，或簡稱為"利益相關群體"。政策不同，受其影響的人群也不同。有些政策也許只會影響很小一部分人，有些政策則可能影響到所有人。因此，"公眾"的含義是隨政策性質而變化的。

第二，利益相關群體未必是利益相同的人。恰恰相反，利益相關群體很可能是由利益相互衝突的人群組成，如與環保政策相關的污染方與反污染方，與勞工政策相關的勞方與資方。

第三，這裡"政府"不一定是指中央政府或最高決策者，也包括中央政府的各個部門、地方各級政府、以及地方政府的各個部門。一般而言，政府的層級越低，利益相關群體的規模越小；層級越高，利益相關群體的規模越大。

第四，在大多數情況下，"公眾參與"並不意味著"公眾"直接做出決策。政策制定可以細分為政策規劃、方案草擬、方案比較、政策確定四個階段。公眾參與主要是在前三階段對政府的決策施加影響，而不改變政府作為政策最後拍板者的責任。當然，在例外情況下，公眾也可以在第四階段直接決定政策，如瑞士進行的那些具有約束力的公民投票。

第五，公眾影響政府決策的渠道很多，可以歸為兩大類：一類是政府通過法規設置的體制內參與渠道，一類是體制外渠道，如請願、抗議、罷工、示威、騷亂等。前者越完善，後者被利用的可能性越小。但歷史地看，後者往往是推動前者發展的原因。儘管如此，本文關注的重點是體制內的公眾參與渠道，或簡稱為公眾參與機制。

從以上定義可以看得很清楚，公眾參與是公眾與政府間的互動過程。公眾"輸入"，政府"產出"。政府產出的是政策，那麼，公眾可以輸入什麼呢？ 概括地說，在政策形成過程中，公眾有三類資源可以輸入。第一類是"民意"，即民眾的政策偏好；第二類是"民智"，即民眾針對政策方案提供的建言；第三類是"民決"，即民眾對政策備選方案的取捨。

由此看來，公眾與政府的互動有三個關鍵環節，即 "聽取民意"、"吸取民智"、以及"實行民決"。在政策制定的不同階段，這三個環節發揮著不同的作用。聽取民意的作用主要體現在政策規劃階段，偶爾也會影響方案比較階段；吸取民智在方案草擬與方案比較階段優為凸現，實行民決則只有在政策的提出和拍板階段才能顯露身手。

為了分析的便利，以下我們依次分別討論這三個環節及其在西方國家的實踐，目的是為中國樹立一個橫向參照系。需要指出的是，現實世界往往比抽像的分析框架更為複雜，這三個環節的界限並不總是那麼清晰，幾個環節混雜在一起是常見的事。

聽取民意

所有現代政治體制都標榜尊重民意，但直到最近，多數西方國家才開始做出讓民意直接影響政策制定的法律與制度安排，比廣泛實施信息公開還要晚。

聽取民意是指在政府在制定政策的過程中充分考慮民眾的需要、關切、期望、價值觀、以及他們面臨的問題。聽取民意之所以重要是基於以下四個理由。第一是倫理性理由：既然政府的決策會影響某些人的福祉，那些人的政策偏好就理所應當受到尊重。第二是實質性理由：由於很多政策問題相當複雜，只有聽取民意，才可能從方方面面獲得必要的相關信息，使出台的政策不至於荒腔走板。第三是工具性理由：經過與民眾進行廣泛對話，利益相關者才能充分理解政策的目標和手段，因而有利於消除政策採納與實施中可能出現的障礙。第四是教育性理由：聽取民意表達的過程揭示了不同人群的不同政策偏好，因而使人們更容易理解政策是妥協的產物。

聽取民意是公眾與政府之間的雙向互動：一方面，為了獲得民眾的反饋，政府必須首先向民眾提供必要信息；另一方面，政府承諾尊重民眾在政策制定過程中發出的呼聲。不過，在這種雙向互動中，政府仍然居於主導地位，因為是它劃定在什麼問題上、聽取誰的意見的範圍，並為最後決策拍板。

關於在什麼問題上必須聽取民眾的意見，各國做法差異很大。在某些國家（如瑞士），制定政策必須聽取民意已成為憲法基本原則之一；在更多的國家（如日本、加拿大、意大利、芬蘭），法律只要求對那些涉及規制的政策徵求民眾意見，即所謂"規制影響評估" (Regulatory impact assessment)。這種評估針對計劃出台的規制向相關產業和社會大眾徵求意見，以確定其成本與收益的時間、空間、社會分佈。規制影響評估在環境保護、土地使用、都市規劃方面尤為常見。還有些國家儘管沒有關於徵求民意的立法（如冰島），但在法律和政策出台前往往會聽取各相關方面的意見，已經形成了慣例。

關於徵求哪些民眾的意見，各國在不同政策領域裡的做法差異也很大。有的只注重直接受政策影響的人群，有的則把徵求意見的範圍擴展至可能間接受到影響的群體，還有的涵蓋全體公民。不管被徵求意見的範圍有多大，關鍵是有沒有包括政策爭議各個方面，能否嚴防一言堂，避免偏聽偏信。為此，不少國家都建立了政府參與的多邊對話機制，尤其是在勞工政策和社會政策領域。

政府聽取民意的形式有主動和被動之分。依互動程度排列，前者包括定期進行社會普查、有選擇地展開民意調查、發佈咨詢文件徵求意見、安排焦點小組 (focus group) 深入訪談 、召集聽證會、組建咨詢委員會等。後者是指政府被動地接受民眾用各種方式表達出來的意見，如向政府工作人員反映情況、給官員或報刊編輯寫信、上訪、請願、投訴、抗議、罷工、示威等。主動和被動形式的咨詢都是必要的，兩者都可以為政府形成政策方針提供有價值的信息。互聯網的普及更是為政府咨詢民意提供了便利。現在，政府可以通過電子郵件、設立專門網站、開闢在線論壇等方式來徵求民眾對法律與政策的意見。

吸取民智

在政策制定過程中尊重民意，好比廠商在產品設計過程中做消費者調查，民眾在這裡還不過是政策的"顧客"而已。公眾參與的下一步是在政策制定過程中輸入民智。與"民意"不同，"民智"不再是民眾的政策偏好，而是他們與政策相關的經驗、觀點、思路、創意。在這裡，民眾不再僅僅是政策的"消費者"，而是政策設計的參與者。

吸取民智的關鍵在於如何定義民智的"民"。它是指決策者以外的任何人？還是指政府以外的任何人？還是指千千萬萬普通老百姓？如果是指決策者以外的任何人，很多國家早已建立了政府內部的政策研究機構。如果是指政府以外的任何人，形形色色的專家學者、民間智庫，遊說團體也早已在不少國家的政策制定過程中大顯身手。問題是這些人都是所謂"政策精英" (policy elite)，由他們構成的"政策網絡"(policy networks) 或"政策圈"(policy communities) 固然在很大程度上統治了不少現代國家， 但是這些網絡和圈子能在多大程度上代表普通老百姓的利益就十分可疑了。

為了防止公共政策被精英"壟斷"或被特殊利益"劫持"，吸取民智不能忽略普通民眾的輸入。在確定政策優先排序、化解政策衝突、比較和挑選政策選項方面，普通民眾的智慧絕不比政策精英們來得低。吸取民智的傳統方式包括召開民眾大會、公佈咨詢文件以聽取意見等。近年來，一些國家（如加拿大、英國）開始推廣一些公眾參與的新方式，如組建公民咨詢團 (citizen panels) 和公民審議團 (citizen juries)。兩者成員的構成都必須在統計意義上反映當地人口的構成，具有代表性。其差別是，前者規模較大，政府定期以問卷調查或開會的方式進行政策咨詢；後者規模很小，集中討論複雜、技術性較強的政策議題。互聯網大規模普及以後，設立開放的互動式網站也正在成為廣泛吸取民智的新渠道。不過，這些制度創新大多仍處於試驗階段，且集中在地方政府層面。

實行民決

尊重民意和吸取民智可以統稱為咨詢。兩者之間的差別在於，前者著眼於民眾的政策偏好，後者著眼於民眾的政策創意；兩者的共同點在於，它們都是政府主導的雙向互動。不管是尊重民意，還是吸取民智，政府都掌握著主動權，民眾不過是被動反應。民決是公眾參與的下一步，讓民眾也分享提議權和決定權，在決策過程中成為與政府平起平坐的夥伴。

理想的民決應該體現在決策的全過程，允許民眾與政府一起參與設置政策議程、提出政策選項、控制政策流程、做出最後抉擇。但在現實世界中，理想的民決並不存在。現實存在的民決主要體現在決策過程的一頭一尾。在決策的初始階段，民決表現為由民眾提出立法或政策議案。如有些發達國家（如奧地利、西班牙）的憲法賦予民眾提出立法建議的權利。在瑞士，如果在18個月內獲得十萬選民的簽署，民眾甚至還可以要求修改憲法，議會和政府則不得改動其修正案。在決策的最後階段，民決體現在由民眾以公民投票的方式決定是否採納或撤除某項法律或政策。 即使這一頭一尾的民決在西方發達國家也不多見，如果存在的話，很少運用於全國性決策。因為這個緣故，一項有關發達國家的研究把民決稱之為公眾參與的"新疆域"，應該是恰如其分的。

公眾參與的位階

以上三個環節可以被看作公眾參與的三級位階。輸入民意是最低的位階，因為此時民眾只是被當作政策的"消費者"。即使政府根據民意進行政策規劃，不過是"看客下菜"而已，民眾在方案草擬、方案比較方面的能動性、創造性被完全忽略了。輸入民智將公眾參與的水平提升到下一個位階。不過如上所述，對"民智"的"民"要作進一步分析。在很多情況下，所謂"民"不過是"外"的意思，即只要政府利用"外腦"，就被當作尊重"民智"了。而"外腦"往往特指政府部門以外的專家、學者，而不包括普通百姓。如果是這樣，雖然"公眾參與"的"參與"範圍擴大了，"公眾"範圍卻縮小了。真正意義上的尊重民智必須尊重所有人的智慧。"民決"是本來意義上的民主：公眾直接作出政策抉擇，而不需假手代議士。只有在這個階段，民眾才不僅擁有參與的權利，而且擁有了決策的權力。 不過即使在西方"民主"國家，"民決"的局面也很少出現。

區分公眾參與的位階並不意味著在任何情況下位階都越高越好。政策種類千差萬別，並不是在所有政策的制定過程中，高位階的公共參與都是必要的、可能的。要確定哪個位階的公眾參與最為恰當，必須取決於政策是技術性很強還是價值性很強？是地方性還是全國性？是涉及一部分人還是所有人？是爭議性很小還是很大？ 具體問題具體分析，這才是判斷的標準。

公眾參與對推進民主的作用無疑是巨大的，但我們還是需要對這個作用做進一步解析。一個問題是誰在起作用？參與在很大程度上取決於各利益群體的參與能力。由於各種資源（包括金錢、人脈）分佈不均，不同利益群體的參與能力非常不同。美國的諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨2011年5月發表了一篇文章："1%有、1%治、1%享"（Of the 1%, by the 1%, for the 1%），隨後美國出現了99%的運動、佔領華爾街運動。雖然都可以參與，但是1%人的參與能力比99%的人的參與能力要強太多。所以佔領華爾街運動會把美國國旗改成下面這個樣子，不是50個州而是50個大公司。同時佔領華爾街運動在各地都打出了同一個口號："華爾街有兩個黨（指美國的民主、共和兩黨），我們需要自己的黨"。在中國，大都市那些與官府有千絲萬縷聯繫的商人參與能力一定很強，而貴州山區窮鄉僻壤的孩子們也許完全沒有參與能力。不平等的參與必然導致不平等的影響力。



第二個問題是參與過程得到表達的是什麼？一般而言，參與者向決策者表達的是自己的要求(wants)，如治理環境、減稅等。需要指出的是，"要求"不同於"需求"(needs)。後者是指維持生命以及維護尊嚴的必需，如貴州山區孩子的基本教育設施、營養午餐；而前者一般超越了後者。 很明顯，僅僅強調參與，美國最富有1%人口相當於其餘99%人口的優勢只會強化，不會削弱；僅僅強調參與，對貴州山區的孩子們無異於緣木求魚。

下面的圖將公眾參與的理想情形與實際情形進行了對比。公共參與的理想情形是所有的利益相關者影響力是一樣大的，但實際情形可能是比較強的利益相關群體對決策者影響比較大，弱勢群體實際上對決策者影響會比較小。這是有大量實證研究證明的。聽起來大家都享有參與的平等權利，據所謂多元主義學者說，不同群體可以相互制約。其實根本制約不了，強勢的比弱勢強不知多少倍，弱勢的根本不能平衡強勢的影響力。



(待續)

本篇文章已被 徐元直 於 Dec 7 2012, 18:45 編輯過

[徐元直]

(續上文)

群眾路線

從上一節可以看到，當今對公眾參與的討論似乎假定，政策制定過程中存在一扇門，決策者在裡面，公眾在外面。建立公眾參與機制無非是把原來緊鎖的門改裝成虛掩的單向彈簧門，公眾參與就好比公眾推開了那扇門，得以登堂入室參與屋內的遊戲。不過矜持的決策者卻不會走出戶外。毛澤東等中國革命的領導人對"參與"的理解截然不同，他們主張決策者必須走出戶外，主動深入到民眾中去，這就是著名的"群眾路線"。

在中國共產黨的歷史文獻中，"群眾路線"這個概念最早出現在1928年。該年11月，李立三在與江浙地區黨的負責人談話時指出，"在總的爭取群眾路線之（下），需要竭最大的努力到下層群眾中去"。 此時這個概念還很不清晰。次年，周恩來與毛澤東分別在各自起草的文件中也使用了"群眾路線"的概念，。 其後，在一系列文章和講話中，毛澤東反覆闡發了深入群眾、尊重群眾、依靠群眾、動員群眾、關心群眾痛癢、真心實意為群眾謀利益的重要意義，使群眾路線的內涵逐步豐富起來。 1943年6月，在為黨中央起草《關於領導方法的若干問題》的決定時，毛澤東第一次較為系統地概括了群眾路線的思想："在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見 (分散的無系統的意見) 集中起來 (經過研究，化為集中的系統的意見)，又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之於行動，並在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然後再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。這就是馬克思主義的認識論......從群眾中集中起來又到群眾中堅持下去，以形成正確的領導意見，是基本的領導方法"。

劉少奇等其他中國革命第一代領導人對群眾路線的形成與發展也作出了卓越的貢獻。1945年，在中共七大上作關於修改黨章的報告時，劉少奇對群眾路線作了詳細的說明，將它歸結為兩個方面，即群眾觀點和群眾路線的領導方法。在肯定"從群眾中來，到群眾中去"這一領導方法的同時，他特別強調群眾觀點的重要性，"一切為了人民群眾的觀點，一切向人民群眾負責的觀點，相信群眾自己解放自己的觀點，向人民群眾學習的觀點，這一切就是我們的群眾觀點，就是人民群眾的先進部隊對人民群眾的觀點。" 他認為只有具備了這樣的群眾觀點，"才能有明確的工作中的群眾路線，才能實行正確的領導"。到1956年中共召開八大時，鄧小平關於修改黨章的報告對以上兩方面再次加以強調，明確把群眾觀點作為群眾路線的一個重要內容。此後，中共對群眾路線的表述基本定型，這就是：一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。

毛澤東把群眾路線稱之為中國共產黨的"三大優良作風"之一， 《中共中央關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》則把群眾路線看作毛澤東思想"三大基本方面"之一。國外也有學者對群眾路線讚譽有加，把它看作中國對馬克思主義革命理論最具原創性的貢獻。

群眾路線實際上就是一種決策模式。美國學者哈丁認為群眾路線與西方社會科學中的決策過程模式不謀而合，包括信息採集、議程設定、政策策劃、政策確定、政策實施、政策評估等幾個階段，只是用語不同。 但這樣用西方模式來硬套群眾路線有幾個盲點，難以把握群眾路線的精髓。第一，在群眾路線的決策模式裡，清晰的決策階段並不存在；整個決策過程被看作一個週而復始、無限循環的過程，由領導與群眾的不斷互動組成。第二，群眾路線模式的首要條件是決策者具有群眾觀點，而這個條件必須在任何具體決策前形成，並在與群眾的互動中不斷深化。第三，與其它任何模式相比，群眾路線模式對群眾在決策過程中的作用更加重視，要求形成密切的干群關係。第四，在群眾路線模式裡，決策者的角色並不是拍板者，因為，他們作出的決定還得拿到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，並在群眾行動中考驗這些意見是否正確，以期未來的決策更加正確。 總之，群眾是群眾路線決策模式的主角。

與目前流行的各種公共參與模式相比，群眾路線可以說是一種逆向參與模式，它所強調的是，決策者必須主動深入到人民大眾中去，而不是坐等群眾前來參與。這個模式有四個支撐點。

首先，所謂"從群眾中來"就是要求領導幹部與"群眾打成一片，不是高踞於群眾之上，而是深入於群眾之中"，一刻也不脫離群眾。 毛澤東本人十分注重密切聯繫群眾。即使在革命戰爭年代，他也經常利用戰爭間隙深入群眾，瞭解老百姓的生活疾苦和需要。

其次，深入群眾是為了培植群眾觀點。為此，毛澤東要求領導幹部經常下基層，並在下基層時實行"三同"，即與人民群眾同吃、同住、同勞動，以拉近與群眾的距離。除了在日常工作中必須密切聯繫群眾外，五十至七十年代還形成制度，定期將領導機構的幹部下放到農村當社員，下放到車間當工人，下放到連隊當兵，直接參加體力勞動，與人民群眾同甘苦，共患難。 只有保持與人民群眾的血肉聯繫，幹部才能轉換角色，把世界觀和立場真正轉到工人農民這方面來，熱愛人民群眾，想人民所想、急人民所急，牢固樹立起一切從人民的利益出發的群眾觀點。

第三，深入群眾要傾聽群眾的呼聲，瞭解民意。毛澤東特別強調到基層進行調查研究的重要性，他本人也樹立了調查研究的典範。他認為，實際政策的決定，一定要根據具體情況。坐在房子裡想像的東西，一定是脫離實際的東西。"所以詳細的科學的實際調查，乃非常之必需"。 為此，他提出了"沒有調查，就沒有發言權"的名言。在毛澤東看來，調查研究可以有兩種方法：走馬觀花和下馬觀花。他提倡下馬觀花，即深入基層、長期蹲點，做從歷史到現狀的系統調查研究。只有這樣，才能發現問題、才能找到解決的辦法。

不光調查研究的對象主要是人民群眾，調查研究的重點也應該是人民群眾的福祉。毛澤東在這方面說得很透徹，"一切群眾的實際生活問題，都是我們應當注意的問題......我們應該深刻地注意群眾生活的問題，從土地、勞動問題，到柴米油鹽問題......一切這些群眾生活上的問題，都應該把它提到自己的議事日程上......要得到群眾的擁護嗎？要群眾拿出他們的全力放到戰線上去嗎？那末，就得和群眾在一起，就得去發動群眾的積極性，就得關心群眾的痛癢，就得真心實意地為群眾謀利益，解決群眾的生產和生活的問題，鹽的問題，米的問題，房子的問題，衣的問題，生小孩子的問題，解決群眾的一切問題"。

如何能在調查研究中聽到群眾的真話呢？毛澤東指出，"主要的一點是要和群眾做朋友，而不是去做偵探，使人家討厭。群眾不講真話，是因為他們不知道你的來意究竟是否於他們有利。要在談話過程中和做朋友的過程中，給他們一些時間摸索你的心，逐漸地讓他們能夠瞭解你的真意，把你當做好朋友看，然後才能調查出真情況來"。

第四，調查研究也是向人民群眾吸取民智的過程。毛澤東式的調查研究與西方實證主義的調查研究不同，因為人民群眾不僅僅是被觀察對象，也是調查的積極參與者。這個研究方法上的差異源於對人民歷史作用的判斷。在毛澤東看來，"人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力"。基於這個判斷，他告誡各級領導幹部，"群眾是真正的英雄，而我們自己則往往是幼稚可笑的，不瞭解這一點，就不能得到起碼的知識"。

毛澤東特別注重下層民眾的聰明才智。他說，"'三個臭皮匠，合成一個諸葛亮'，這就是說，群眾有偉大的創造力。中國人民中間，實在有成千成萬的'諸葛亮'，每個鄉村，每個市鎮，都有那裡的'諸葛亮'。我們應該走到群眾中間去，向群眾學習，把他們的經驗綜合起來，成為更好的有條理的道理和辦法，然後再告訴群眾（宣傳），並號召群眾實行起來，解決群眾的問題，使群眾得到解放和幸福"。

向人民群眾學習，不僅要有正確的觀點，還必須展現出正確的態度。毛澤東根據自身的經驗提醒廣大幹部，要調查研究，"沒有滿腔熱忱，沒有眼睛向下的決心，沒有求知的渴望，沒有放下臭架子、甘當小學生的精神，是一定不能做，也一定做不好的"。 進行調查研究時，一定要以普遍勞動者的身份出現，尊重群眾，平等待人，要採取同志式的、討論式的商量態度，決不可當欽差大臣，決不可擺架子，不可耍老爺式的態度。

與公眾參與一樣，群眾路線也是有階梯的，比較低的階梯叫座談會、懇談會，高一點像現場調研、工作隊、掃貧問苦、大下訪、抓點蹲點、以點帶面，最後是三同：同吃同住同勞動，真正變成普通民眾，哪怕在短期裡。其作用在於培養群眾觀點、設身處地感同身受、瞭解民情尤其是需求、汲取民智。

群眾路線是中國共產黨的優良傳統。不幸的是，在過去一段時間，這份豐厚的遺產卻被淡忘了。一些黨政幹部高高在上、脫離群眾，甚至肆意欺壓群眾，成天與有錢人、小兄弟吃吃喝喝、拉拉扯扯。可喜的是，近來群眾路線再次得到了重視。我非常喜歡中央電視台的一個欄目："走基層、轉作風、改文風"欄目。它的題頭語生動地概括了群眾路線的精髓："坐在同一條板凳上，才縮短了心與心的距離；住在農家的炕頭上，收穫的才不只是建議。我的腳下沾有多少泥土，我的心中就沉澱多少真情，走近你、讀懂你、為了你、依靠你。"而且後邊還有一句話："用雙腳丈量民情，用心靈感受民生，"很精闢。

當然今天講重慶不太時髦了，但我以前寫過重慶，我今天對重慶的看法也沒什麼變化，所以我還願意講一講。很多人以為重慶就是打黑唱紅，但重慶更重要的東西和數字相關，一個叫三項制度，一個叫三項活動，一個叫五個重慶。三項制度、三項活動，說到底就是要把當官的逼到民眾中間去，並把它制度化。

"三項制度"針對的是基層幹部，而 "三項活動"針對的是全市各級機關幹部。2008年底，中共重慶市委決定在全市村、社區普遍建立健全"三項制度"。第一，村、社區黨組織書記要統籌安排各項工作，每週集中接待群眾不得少於一次，每次不少於半天。要通過黨務公開欄、網絡、廣播等方式，對外公佈接待群眾的時間、地點、聯繫電話等事項。要耐心聽取群眾反映問題；對群眾反映的情況，依據法律法規和有關政策規定及時進行處理；對群眾提出的不符合法律法規和政策規定的不合理要求，要做好耐心細緻的解釋說明工作；對應通過司法途徑解決的，要明確告知訴訟程序和受理單位。第二，村、社區黨組織班子成員要制定進家入戶走訪群眾的分工計劃（成員間不相互重複走訪），按照分工計劃，每位成員每年到本村、本社區每戶群眾家庭走訪不少於兩次。重點家訪困難戶、上訪戶、致富能人、老黨員和老幹部。在入戶家訪時，重點瞭解黨和國家的方針政策在基層的落實情況，群眾的生產生活情況、存在的困難和問題，對黨和政府的意見和建議等。第三，村、社區黨組織對群眾反映的問題和提出的意見建議，在做好詳細登記的基礎上，要明確處理責任人和具體經辦人，限時辦理，並在規定的時限內及時反饋反映人。

"三項活動"指的是"三進三同"、"結窮親"和"大下訪（大走訪）"。"三進三同"要求各級機關幹部每年至少用一周時間，新招錄公務員、新提任領導幹部至少用一個月時間，進基層、進村子、進農戶，與群眾同吃、同住、同勞動。區縣領導幹部每年下基層調研不少於三個月，市級部門領導幹部每年不少於兩個月。為了不給基層和農民增加負擔，幹部在參與"三進三同"活動時，每天要交納25元生活費，並自帶生活必需品。

"結窮親"要求各級機關幹部與貧困村或貧困戶結對幫扶，尤其要把重慶18個貧困工作重點區縣作為活動的重點區域，把農村建卡貧困戶、城市低保戶和困難黨員作為重點人群，把因子女上學負擔較重、有勞動能力但缺乏生產條件的困難家庭作為重點對象。重慶要求市級機關廳局級領導幹部和區縣級領導幹部每人結對幫扶一戶困難黨員和一戶困難群眾，市級機關處級幹部、區縣部門和鄉鎮級幹部每人結對幫扶一戶困難黨員或困難群眾，一般幹部職工可單獨，也可以黨支部或處、室、科為單位，集體結對幫扶一戶以上困難群眾或困難黨員，確保人員不漏、對像不重，機關全覆蓋、幹部全參與和農村建卡貧困戶全結對。結對幹部每年必須深入幫扶對像家中一般不少於兩次。2010年6月下旬召開的重慶市委三屆七次全會又決定將"結窮親"實現機關全覆蓋、幹部全參與，與農村50萬貧困戶全結對。

"大下訪"要求區縣黨政主要負責人每人每月下訪不少於一次(全年每人不少於12次)，區縣其他市管領導幹部開展下訪活動原則上每人每月一次，區縣及以下各級幹部也要採取定點接訪、重點約訪、帶案下訪、座談走訪、駐點指導、專題調研等方式參與"大下訪"活動。"大下訪"的目的是主動為群眾訴求提供暢通的表達渠道，而不是坐在辦公室裡等待群眾信訪或上訪，切實解決群眾反映強烈的熱點難點問題。

早在2007年5月，重慶市便全面啟動了"萬名幹部大下訪"活動，七萬多名來自各級黨委、人大、政府、政協以及各級法院、檢察院，市和區縣（自治縣）兩級黨政機關、人民團體以及鄉鎮（街道）的領導班子成員和中層幹部走出機關，深入基層，聆聽群眾的呼聲和願望，盡可能為老百姓釋疑解惑、濟困解難。2009年4月底，重慶市委又決定，在"大下訪"的基礎上，開展幹部"大走訪"攻堅行動，動員全市20萬名幹部，深入基層，走近群眾。"三進三同"則開始於2009年7月。"結窮親"是"三進三同"的副產品，2009年12月後迅速在兩萬多機關幹部中展開。2010年3月，重慶市委正式出台《關於在全市機關幹部中開展密切聯繫群眾"三項活動"的意見》，明確要求不斷深化"三進三同"、"結窮親"、"大下訪"等密切聯繫群眾的"三項活動"，把它們建設成聯繫群眾、服務群眾的長效機制。

所以重慶有句話叫"官不聊生"。當然有些人走形式，有些人是不情願，但在重慶掛職一年有餘的清華大學崔之元教授講，哪怕是10%、20%做得有實效，也比不做要好的多。全國各地近年來也有類似的做法，不比重慶差。

下面的圖將群眾路線的理想情形與實際情形進行了對比。



圖中SS是強勢群體，WS是弱勢群體， P是政策制定者。群眾路線的理想情形是這樣的： 決策者應當更多深入到弱勢群體中去，而不是和強勢群體多打交道。中共各級、各任領導人強調的基本也是如此。但是，群眾路線有兩個缺陷，它既取決於決策者是否有主動深入群眾的意願，也取決於決策者到底深入哪些群體。所以理想情形和實際可能的情形也可能出現不同。理想情形是多深入到普通民眾中去，但實際情況上可能幹部和老闆在一起的時間更多，這是完全可能的。

總而言之，群眾路線的決策模式調轉了參與的方向，要求決策者主動、持續地深入群眾。因此，我為它創造了一個英文單詞叫"qunticipation",其中的"qun"就是"群"。公眾參與模式強調參與是民眾的權利，而群眾路線模式則強調與民眾打成一片是幹部的責任。雖然這兩個模式的著眼點不同，一個敦促決策者走出去，另一個要把民眾請進來，但在聽取民意、吸取民智方面，它們可能有異曲同工之妙。它們兩者都有優勢，但不是對立的，而是互補的，可以珠聯璧合、相得益彰互補的方式就是老百姓可以走進決策者中間，決策者也必須走出去，尤其是要深入到所謂弱勢群體裡；將弱勢群體組織起來，讓他們對決策者有更大的影響。

結束語

今天的講演，我討論實現民主的四個"輪子"：選舉、抽籤、公眾參與、群眾路線。我的結論可以用兩張圖來說明，一張是美式獨輪車，一張圖是國產的四輪驅動車。我的看法無非是想講，也許一個四輪驅動的車比獨輪車跑起來更快、更穩一些。大家同意嗎？謝謝各位！

本篇文章已被 徐元直 於 Dec 7 2012, 06:52 編輯過